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PPP模式下城市生活垃圾分类项目实施路径初探

城市生活垃圾分类是实现城市生活垃圾减量化、资源化、无害化的重要抓手,中央层面已经明确了部分城市生活垃圾分类实施的“时间表”和“路线图”。生活垃圾分类因其实施过程具有的强运营属性和地域属性,因城施策成为必然选择,这也亟需引入市场化力量参与其中,提供专业化、精细化的运营服务。PPP模式作为基础设施和公共服务供给方式的一种创新方式,已经在垃圾处置、环卫保洁等领域得到广泛应用。本文将就PPP模式在城市生活垃圾分类领域的适用性略作探讨。

近年来,随着经济社会发展和人们生活水平大幅提高,我国城市生活垃圾产生量迅速增长。目前,城市生活垃圾处置多采用“集中混合收集-集中运输-集中处理”模式,一方面生活垃圾中可资源化利用成分被填埋或焚烧处理,造成了无端的浪费,另一方面生活垃圾处理量居高不下,在土地和环保双重红线的约束下,城市生活垃圾综合处置成本不断提高。因此, 我国城市的高质量发展迫切需要推行广泛的生活垃圾分类。“普遍推行垃圾分类制度,关系13亿多人生活环境改善,关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。”

一、城市生活垃圾分类主要实施路径介绍

2017年,国务院办公厅颁布《生活垃圾分类制度实施方案》,确定包括南京市在内全国46个强制垃圾分类城市,并提出到2020年底,基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系,形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式。目前,城市生活垃圾分类的具体实施路径主要为政府购买服务。以南京为例,该市通过政府购买服务的方式将城市生活垃圾分类服务外包给市场主体,近期采购的项目情况见下表所示。

该种模式具有以下几个特点:其一,实施主体多元化。既有行业主管部门的城市管理局、也有属地街道办和居委会。其二,服务范围多数在1万户以上,以此达到规模效应,吸引社会资本进入。其三,服务期限大多为1年,部分项目可达2-3年,采用一年一签的方式。其四,根据匡算,南京市生活垃圾分类项目的预算费用大致区间为60-270元/户·年,差别主要体现在服务范围和服务标准上。

政府购买服务的优点在于:采购金额适中,采购流程简便,社会资本中标或成交后可以快速投入分类设备,进行生活垃圾的分类实施及宣传等工作,且采购单位在实施过程中可以因地制宜地完善垃圾分类作业考核指标体系。但该种方式的不足之处主要体现为:项目服务范围分散,服务期限较短,导致生活垃圾分类服务市场分而治之,整体规模效益和专业化服务程度有待提升。针对上述不足,部分城市正在探索实施更大服务范围和更长期限的生活垃圾分类服务市场化运作。而政府和社会资本合作(以下简称PPP)模式作为公共服务供给的一种创新方式,正日益受到各地的重视。

二、N市生活垃圾分类PPP项目运作思路

N市已基本构建较为完善的垃圾清扫收运前中端体系和垃圾处置终端设施,实现了城乡生活垃圾收、运、处体系的正常运转,并开展试行城市生活垃圾分类工作。项目实施机构在本市既有试点情况总结和外地调研的基础上,提出在该市中心城区实施生活垃圾分类服务试行PPP模式的思路。

(一)N市城市生活垃圾分类现状及存在的问题

根据省厅要求,N市启动实施了垃圾分类示范试点工作,印发垃圾分类实施方案、编制专项规划,在机关企事业单位、学校、医院等推行垃圾分类工作,并选取部分小区开展了生活垃圾分类试点。

目前,N市城市生活垃圾分类实施过程中存在着以下问题:其一,城市生活垃圾分类体系有待形成完整的闭合体系。城市生活垃圾分类实施的关键是构建分类投放、分类收集、分类运输和分类处理的闭合体系。而N市除试点小区之外尚未布设专门的分类投放设施,现有混合模式下的垃圾收运体系满足不了分类运输的要求,且分类处置终端有待完善。其二,城市生活垃圾资源化利用率有待提升。目前N市城区生活垃圾基本是采取焚烧方式处置,由于缺少上述完整的闭合体系,居民小区生活垃圾中大量可回收垃圾、大件垃圾等可资源化利用的废弃物,长期混入其他垃圾进行焚烧,十分不利于可回收资源的合理利用。其三,城市生活垃圾分类投资运营模式有待完善。城市生活垃圾分类是一项系统工程,涵盖分类投放、收集、运输、暂存、利用和处置等上下游紧密相连的各个环节,N市虽已开展了生活垃圾分类试点,但尚未构建起完整的可持续的投资运营模式。

(二)N市城市生活垃圾分类PPP模式框架

为完善前中末端处置设施,健全生活垃圾分类体系,提升生活垃圾资源化利用率,探索建立持久有效的生活垃圾分类投资运营模式,N市决定采用PPP模式实施市区生活垃圾分类和治理项目。以下简要介绍该项目PPP实施方案的框架。

1、项目实施内容

项目的服务对象为N市中心城区范围内的居民小区、沿街商铺、机关企事业单位、学校、医院等。其中居民小区200个,户数为18万,沿街商铺1000家,机关企事业单位、学校、医院共计150家。

项目初始投资约3000万元,建设内容主要包括分类垃圾处置终端,包括可回收物分拣中心、大件垃圾处理中心、有害垃圾暂存点,以及垃圾分类投放、收运和处理环节所需的设施设备。

通过该PPP项目的实施,N市将在中心城区构建起生活垃圾分类收、运、处的完整链条,并实现空间上的分类全覆盖。

2、项目PPP运作模式

本项目拟采用PPP模式中的BOT(建设-运营-移交)运作方式进行运作,实施路径见图1。实施机构、政府出资代表分别与采购确认的社会资本签订《投资合作合同》和《股东协议》,约定合作事宜,组建项目公司。实施机构再与新成立的项目公司签订《PPP项目合同》,授予项目公司在合作期内的经营权,由该公司负责提供合作范围内的生活垃圾分类和治理服务,并获取部分使用者付费,实施机构牵头组织监管考核支付可行性缺口补助。项目合作期满,在保证所有资产正常使用的前提下,项目公司将本项目所有资产完好、无偿移交给N市政府或其指定单位。

3、项目投融资结构

考虑到项目初始投资规模、项目资本金制度以及项目后续再融资等,项目资本金可设定为项目总投资的20%-30%,项目公司注册资本金额上等于项目资本金,其中,政府方出资占比可设置为20%-30%。项目公司通过外部融资解决剩余资金。

4、项目回报机制

项目实施过程中存在部分可回收物(包括纸张、塑料制品、纺织品、金属、玻璃等)可以通过市场出售获取收入,但该收入难以补足项目公司的初始投资、合理回报以及项目运营成本。综合来看,本项目回报机制设定为可行性缺口补助。

5、项目合同体系

该项目的合同体系主要在于《PPP项目合同》、《投资合作合同》《股东协议》及附属协议的拟定、审批及签订。基本合同体系见下图。

三、城市生活垃圾分类PPP运作关键问题分析

近些年PPP模式在环卫领域得到了广泛运用,道路清扫保洁、公厕运维、垃圾清运引入PPP模式并取得积极成效。相比较而言,目前市场上的垃圾分类PPP项目很少,这主要是因为项目边界、测算体系和绩效考核指标等三个方面具有更大的灵活性和不确定性,提高了PPP模式运用的门槛。下文将结合N市项目进行初步探讨。

(一)理清项目边界是启动垃圾分类PPP项目实施的基础

垃圾分类PPP项目的实施首先要明确实施内容、实施对象,以确定项目的空间范围,其次要分割PPP项目公司与现有作业单位的实施边界,以分划项目的权责关系。

其一,明确PPP项目实施内容

本项目的实施是为N市中心城区提供垃圾分类和治理服务,理清实施对象、分类内容和分类环节是项目运作的重点。从实施对象来看,项目公司将为200个居民小区,1000家沿街商铺,150家机关企事业单位、学校和医院提供垃圾分类服务,基本实现了市区区域范围的全覆盖。从分类内容看,项目要求居民小区内的生活垃圾实施三分类,即可回收物、有害垃圾和其他垃圾,同时对大件垃圾进行单独收运;机关企事业单位、学校和医院同样实施三分类;沿街商铺产生的生活垃圾则仅区分为可回收物和其他垃圾两类。从分类环节来看,项目公司需提供从投放、收集、运输到处置的全过程分类服务,同时配套提供宣传推广和数据平台运维等辅助服务。

其二,明确PPP项目作业界面

N市垃圾分类PPP项目开展之前,未分类的生活垃圾已经由现有的环卫公司进行清扫、收集,并运至终端企业进行焚烧处理。为避免出现收集和运输作业界面的交叉,进而影响不同项目的正常实施运转,需要对项目作业界面进行划分,具体划分情况见下表。

上表中明确区分了PPP项目公司应负责在不同区域对指定分类垃圾进行收、运、处,这有助于发挥不同市场主体的比较优势。此外,实施机构通过监测原有作业单位垃圾清运量的减少幅度,来检验分类PPP项目的实施带来的减量效果。

(二)重构测算体系是撬动垃圾分类PPP项目实施的支点

N市PPP项目主要服务于三类主体,包括居民小区,沿街商铺,机关企事业单位、学校及医院,项目公司又为不同主体提供有差异的垃圾分类和治理服务,这导致项目测算出现严重的“碎片化”现象。因此,本项目实施采购和维持后续稳定运营的重点在于项目测算体系的构建,其中尤为关键的则是项目成本数据的细分和整合。

本项目的回报机制设计为可行性缺口补助,综合考虑不同运营内容的复杂性以及服务对象的差异性,项目的运营成本分为收运和处置环节进行成本测算,同时收运成本的计算又按照服务主体进行了细分和整合,见下图所示。

以“居民小区分类成本”为例,该项成本整合了项目公司为实施小区生活垃圾分类服务,从垃圾分类投放、收集到运输环节的所有成本,包括燃料动力费及耗材费、工资及福利费、车辆保险及设施维护费、宣传费用以及重置费用等。由于垃圾分类行业尚属发展期,根据运营内容和对象划分成本也有利于实施机构在执行阶段的监管和调整,提升项目实施的灵活性。

(三)细化考核指标是衡量垃圾分类PPP项目效果的关键

目前,我国垃圾分类工作整体正处于试点推广阶段,相应的考核指标和体系尚需要在实施过程不断总结完善。通过借鉴已有试点小区的实施情况,我们初步考虑在PPP项目绩效考核中引入回收率考核(结果导向)和大数据考核(技术导向)用于衡量项目公司运营效果。

1、以结果为导向的回收率考核指标

N市PPP项目实施后,项目范围内的可回收垃圾等被分流到分拣中心进行资源化处理,从而可以降低终端垃圾焚烧厂的处理量,理论上可有效实现生活垃圾的减量化。为总体评估项目垃圾分类的实施效果,本项目将设置回收率考核指标,该指标对应的考核得分由实施机构结合项目范围内垃圾产生量预测和垃圾分类实施减量化预期制定,并根据相关政策和项目运营情况在项目实施过程中予以相应调整。

2、以技术为导向的大数据考核指标

本项目要求由项目公司开发并维护分类信息平台,该系统具备身份识别标识和用户信息管理功能,用于记录用户基础信息、使用状态等数据。实施机构通过该信息平台可以分析居民参与度和评估垃圾分类效果等情况。项目合作期内,实施机构将根据项目实际宣传和运营情况,设置大数据考核指标,重点考核分类信息平台上的注册用户覆盖数量、参与率、积分使用、居民满意度等情况。鉴于本项目服务对象众多且服务环节复杂,实施机构在明确绩效考核体系的基础上,可以委托第三方专业机构具体负责实施绩效考核。

四、小结城市生活垃圾分类工作

想要成为新时尚,需要政策、社会、市场三个系统并驾齐驱。而PPP模式作为提质增效的一种机制,可以发挥联系三个系统的纽带作用,具有内在的适用性。本文仅就PPP模式在城市生活垃圾分类项目中的实施路径和关键问题进行了初步探讨,伴随着垃圾分类市场容量不断增加、参与的市场主体日益增多,预期PPP模式将在垃圾分类领域大有可为。